我國大宗工業(yè)固廢每年新增及歷史堆存量大，若強化其綜合利用，提升資源利用率，不僅能夠節約原生資源，降低資源的對外依存度，還可以減少大氣、水和土壤污染風(fēng)險。為此，2021年3月，國家發(fā)展改革委等十部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見(jiàn)》，對大宗固廢綜合利用的原則、目標、效率、綠色發(fā)展、創(chuàng )新發(fā)展及資源的高效利用作出了部署。大宗工業(yè)固廢是大宗固廢的一個(gè)大門(mén)類(lèi)，為了推進(jìn)其綠色、低碳和高效綜合利用，有必要以問(wèn)題為導向深化相關(guān)改革。
作者：常紀文 杜根杰 李紅科 杜建磊（常紀文為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)、研究員；杜根杰、李紅科、杜建磊為工業(yè)固廢網(wǎng)研究人員）
大宗工業(yè)固廢品類(lèi)繁多，主要包括尾礦、冶金渣、煤矸石、粉煤灰、脫硫石膏、赤泥、磷石膏、石材加工底泥等。我國大宗工業(yè)固廢每年新增及歷史堆存量大，若強化其綜合利用，提升資源利用率，不僅能夠節約原生資源，降低資源的對外依存度，還可以減少大氣、水和土壤污染風(fēng)險。
為此，2021年3月，國家發(fā)展改革委等十部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），對大宗固廢綜合利用的原則、目標、效率、綠色發(fā)展、創(chuàng )新發(fā)展及資源的高效利用作出了部署。大宗工業(yè)固廢是大宗固廢的一個(gè)大門(mén)類(lèi)，為了推進(jìn)其綠色、低碳和高效綜合利用，有必要以問(wèn)題為導向深化相關(guān)改革。
2019年，我國大宗工業(yè)固廢產(chǎn)生量約為36.98億噸，同比2018年34.49億噸增長(cháng)了7.2%。2019年我國大宗工業(yè)固廢綜合利用量約為20.78億噸，較2018年的18.48億噸增長(cháng)了2.3億噸，首次突破20億噸；綜合利用率達到56.19%，較2018年提高了2.61%。“十四五”期間，我國大宗工業(yè)固廢年均產(chǎn)生量預計維持在35億噸左右。
當前，我國大宗工業(yè)固廢綜合利用發(fā)展態(tài)勢呈現出以下特點(diǎn)：
一是部分大宗工業(yè)固廢的資源屬性逐步顯現。基于選礦工藝提升、礦產(chǎn)資源供應緊張、資源節約集約利用等因素影響，目前一些尾礦、煙塵灰、煤矸石中的共伴生礦物受到關(guān)注，如礦山全行業(yè)針對共伴生礦產(chǎn)資源增加了接續性選礦、分級分選工藝，用廢石、冶金渣、尾礦等來(lái)替代砂石骨料，提取冶金含鐵塵泥和有色冶煉渣中的鐵、鋅、銦、金、銀、鉀等有用金屬。以含鐵塵泥為例，2019年我國產(chǎn)生量約1億噸，如對其有價(jià)組分予以充分綜合利用，可提取生鐵3000萬(wàn)噸、金原料60萬(wàn)噸、銀原料1.2萬(wàn)噸、鋅原料12萬(wàn)噸，生產(chǎn)硫酸鋅124萬(wàn)噸、氯化鉀40萬(wàn)噸、氯化鈉10萬(wàn)噸、硅酸鹽渣2500萬(wàn)噸，新增產(chǎn)值近千億元。
二是技術(shù)研發(fā)與創(chuàng )新引領(lǐng)綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢明顯。“十三五”時(shí)期，一些科研機構逐漸加大對大宗工業(yè)固廢綜合利用的技術(shù)研發(fā)，設立了獨立的固廢綜合利用研究板塊，建材、化工、農業(yè)、水治理、道路工程等領(lǐng)域的綜合利用技術(shù)得到全面發(fā)展。根據工業(yè)固廢網(wǎng)數據，2006～2019年，在大宗工業(yè)固廢綜合利用技術(shù)、設備領(lǐng)域，獲得授權的專(zhuān)利有6422件，處于申請授權狀態(tài)的超1萬(wàn)件。其中，2019年共申請2288件專(zhuān)利，獲得授權1581件。
三是相關(guān)政策法規和規劃密集出臺，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規范和健康發(fā)展。2020年《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂時(shí)強化了產(chǎn)廢者的責任，完善了排污許可制度，加重了對違法的懲罰力度；《關(guān)于印發(fā)“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)工作方案的通知》要求探索將固廢環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式；《關(guān)于推進(jìn)機制砂石行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》鼓勵利用廢石以及鐵、鉬、釩鈦等礦山尾礦生產(chǎn)機制砂石，提高產(chǎn)業(yè)固廢綜合利用水平；《指導意見(jiàn)》要求進(jìn)一步提升大宗工業(yè)固廢綜合利用水平，全面提高資源利用效率。此外，山西、陜西、湖南、湖北等省份的資源型城市紛紛制定了固廢綜合利用專(zhuān)項規劃或方案，促進(jìn)大宗工業(yè)固廢綜合利用健康有序發(fā)展。
四是社會(huì )資本不斷關(guān)注，優(yōu)質(zhì)項目倍受追捧。隨著(zhù)長(cháng)江經(jīng)濟帶“清廢”行動(dòng)、黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展戰略的深入實(shí)施，大宗工業(yè)固廢綜合利用行業(yè)掀起新一輪投資熱潮，各類(lèi)資源綜合利用項目如雨后春筍般涌現。對于產(chǎn)業(yè)投資者而言，如何甄選項目并做好風(fēng)控是一大難題。工業(yè)固廢網(wǎng)數據顯示，目前大約有60%的項目處于小試甚至專(zhuān)利申請階段，25%的項目已完成中試進(jìn)入工業(yè)化生產(chǎn)前期階段，10%的項目已完成工業(yè)化驗證。這些項目盈利不確定性大，僅有不到5%屬于優(yōu)質(zhì)項目，因此屢屢出現優(yōu)質(zhì)項目受到資本高溢價(jià)追捧的現象。
大宗工業(yè)固廢綜合利用存在問(wèn)題及原因
與《指導意見(jiàn)》規定的目標和要求相比，我國大宗工業(yè)固廢的綜合利用目前主要存在以下問(wèn)題：
一是年產(chǎn)生量和歷史堆存量大，綜合利用不充分、不均衡。截至2019年底，我國大宗工業(yè)固廢歷史累積堆存量高達600億噸。2019年大宗工業(yè)固廢產(chǎn)生量約為36.98億噸，綜合利用率為56.19%。其中，赤泥、尾礦、鋼渣等綜合利用不充分，利用率不足35%。從區域來(lái)看，綜合利用工作不均衡，如河北、遼寧、內蒙古、山西、河南、云南6?。▍^）大宗工業(yè)固廢的總產(chǎn)生量占全國40%以上，但綜合利用率僅為30%，遠低于《指導意見(jiàn)》提出的“2019年大宗固廢綜合利用率達到55%”要求，大量工業(yè)固廢只能就地堆存；而在廣東、浙江、江蘇、山東等發(fā)達省份，粉煤灰、礦渣等工業(yè)固廢的需求缺口卻較大。
主要原因有二：其一，我國作為工業(yè)生產(chǎn)大國，對能源和礦產(chǎn)資源的需求穩步增長(cháng)，大宗工業(yè)固廢的產(chǎn)生量持續處于高位。其二，各省份資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結構差異明顯，如山西、內蒙古、河北等省份資源、能源開(kāi)采及相關(guān)冶金、化工行業(yè)體量大，工業(yè)固廢產(chǎn)生量大，但下游建筑業(yè)等需求不足，大宗工業(yè)固廢資源過(guò)?，F象突出；而東部發(fā)達地區工業(yè)固廢產(chǎn)生量小，下游建筑業(yè)等需求卻大，受上游原生資源產(chǎn)能限制，粉煤灰、礦渣、脫硫石膏等大宗工業(yè)固廢供不應求。
二是科技成果轉化率不足，產(chǎn)業(yè)化項目技術(shù)水平低。近年來(lái)，我國大宗工業(yè)固廢綜合利用企業(yè)越來(lái)越多。2019年全國有相關(guān)注冊企業(yè)30422家，比2018年增加6064家，同比增長(cháng)24.9%，但綜合利用技術(shù)大多為制燒結磚、加氣塊等成熟技術(shù)，創(chuàng )新性技術(shù)的工程化應用少見(jiàn)。一些地方雖建有大宗工業(yè)固廢科技成果轉化平臺，卻偏重于技術(shù)評價(jià)，技術(shù)推廣應用不足，科技成果轉化率不高。
主要原因有二：其一，受跨產(chǎn)業(yè)信息不對稱(chēng)、項目比選分析不足、產(chǎn)業(yè)化論證不充分等因素制約，大量技術(shù)在項目復制或推廣時(shí)仍需一定程度的再研發(fā)，致使項目轉化率低、轉化周期長(cháng)。其二，國家層面及一些資源型城市缺乏專(zhuān)業(yè)的成果轉化組織機構，未建設產(chǎn)業(yè)需要的中試和成果轉化平臺，制約了技術(shù)項目的轉化落地，如陜西省計劃利用煤矸石生產(chǎn)微晶玻璃，但省內無(wú)專(zhuān)業(yè)的中試和成果轉化平臺，需運至四川、山東等地開(kāi)展中試。
三是部分綜合利用產(chǎn)品經(jīng)濟效益低，耗能高，循環(huán)但不經(jīng)濟、不低碳的現象突出。目前，大宗工業(yè)固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)總體呈現規模小、分散、低值、低效等特點(diǎn)，集約化水平低，工藝和設備能耗高，綜合盈利能力弱。
主要原因有三：其一，固廢綜合利用是傳統建材和新材料行業(yè)的一種補充方式，產(chǎn)業(yè)起步晚，缺乏龍頭骨干企業(yè)帶動(dòng)，經(jīng)濟效益總體較差。其二，部分項目技術(shù)和成本優(yōu)勢不明顯，能耗高，污染物排放量大，需要一定政策傾斜和資金扶持才能運轉，導致出現低水平重復建設和低層次惡性競爭現象，制約產(chǎn)業(yè)的高效、高質(zhì)、高值和規?；l(fā)展。其三，綜合利用行業(yè)大多跨產(chǎn)業(yè)、跨行業(yè)或跨領(lǐng)域，一些產(chǎn)廢企業(yè)對政策、技術(shù)、市場(chǎng)、管理研究不深入，項目建設前缺乏必要的技術(shù)研判和調研考察，加之對銷(xiāo)售半徑和市場(chǎng)風(fēng)險分析不足，對同質(zhì)化競爭的對手缺乏了解，都有可能影響企業(yè)的綜合盈利能力。
四是政策體系不完善，監管體制銜接不暢，政策落地的綜合績(jì)效不強。在大宗工業(yè)固廢減量化、資源化的全鏈條監管方面，目前政策建設不足，相關(guān)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施協(xié)同不夠、合力不足。
主要原因有二：其一，我國大宗工業(yè)固廢綜合利用的強制性政策多集中于安全堆存、污染防治、合規處置等環(huán)節，對源頭減量、過(guò)程延伸和后端資源化缺乏強制性或者約束性要求，導致原生資源利用企業(yè)對大宗工業(yè)固廢的綜合利用意愿不足。其二，因缺乏統一的政策協(xié)調機制，工信、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、住建、自然資源、科技等部門(mén)基于各自職責分別出臺的政策，往往協(xié)同不足，出現監管不足、監管銜接不暢、政策落實(shí)不到位等現象；相關(guān)部門(mén)在稅收減免、財政獎勵等政策制定和實(shí)施方面，發(fā)力分散，整合不足，綜合績(jì)效不強。
《指導意見(jiàn)》對“十四五”大宗工業(yè)固廢的綜合利用作出了部署，如到2025年綜合利用能力顯著(zhù)提升，利用規模不斷擴大，新增大宗固廢綜合利用率達到60%。為了有效落實(shí)《指導意見(jiàn)》的部署，需針對前述問(wèn)題深化相關(guān)改革工作。
一是制定梯級減量和綜合利用統籌規劃，促進(jìn)大宗工業(yè)固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)的綠色和低碳發(fā)展。其一，推動(dòng)工業(yè)固廢梯級減量。按照《指導意見(jiàn)》第七條和第八條規定的尾礦、冶煉渣綜合利用要求，建議發(fā)揮大宗工業(yè)固廢的二次資源和減碳作用，制定礦山、冶金等行業(yè)廢石、尾礦、冶金渣綜合利用的具體方案，在砂石骨料、陶瓷原料、燒結墻材制品等方面替代一次建筑用礦產(chǎn)資源。
其二，各地立足于產(chǎn)業(yè)結構、大宗工業(yè)固廢組分制定綜合利用目標和方案，提高科技創(chuàng )新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的同步度與融合度，構建完整的循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，提高工業(yè)固廢的綜合利用效率；加強全國和區域性交易平臺建設，促進(jìn)粉煤灰、礦渣等在需求缺口區域的流通。
其三，推進(jìn)大宗工業(yè)固廢的綠色和低碳綜合利用。根據《指導意見(jiàn)》第十二條至第十四條要求，參考國家、行業(yè)和各地碳達峰和碳中和實(shí)施方案，建議用污染物排放標準、排放總量指標及碳排放強度標準、總量指標，倒逼產(chǎn)廢企業(yè)與綜合利用企業(yè)開(kāi)展清潔生產(chǎn)、低碳生產(chǎn)審計及工藝改造，強化過(guò)程控制和規范處置；拓展“以渣定產(chǎn)”模式的推廣區域，守住環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)及資源與能源消耗上線(xiàn)。
二是加強科技創(chuàng )新，推進(jìn)科技成果轉化平臺建設。按照《指導意見(jiàn)》第十六條提出的創(chuàng )新大宗固廢綜合利用關(guān)鍵技術(shù)等要求，建設成果轉化平臺，開(kāi)展相關(guān)制度建設。其一，建立健全推動(dòng)技術(shù)革新和科技成果轉化的制度，加大對平臺建設、政策引導、資金獎勵、指導服務(wù)、知識產(chǎn)權保護等方面的支持力度；制定國家科技重大專(zhuān)項，推動(dòng)各類(lèi)大宗工業(yè)固廢綜合利用領(lǐng)域基礎性、前瞻性、關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)，加快相關(guān)成果應用示范推廣。
其二，建設地方工業(yè)固廢綜合利用科技創(chuàng )新平臺。鼓勵有條件的科研機構和企業(yè)建設共享的試驗、檢驗、中試、大試平臺；加強高校、科研院所、科技型企業(yè)合作，打通“產(chǎn)學(xué)研用”有機合作的通道，多元化構建創(chuàng )新鏈，形成大宗工業(yè)固廢綜合利用的新理論、新技術(shù)、新裝備和新模式。
其三，依托權威科研機構、交易機構和企業(yè)建設工業(yè)固廢綜合利用科技成果轉化平臺，鼓勵地方政府在本轄區建立本地的科技成果轉化平臺，培養科技成果轉化人才隊伍，加快新型實(shí)用技術(shù)的研發(fā)和推廣。
三是培育龍頭企業(yè)，拓展工業(yè)固廢綜合利用產(chǎn)品市場(chǎng)空間。其一，按照《指導意見(jiàn)》第十九條有關(guān)開(kāi)展骨干企業(yè)示范引領(lǐng)行動(dòng)的要求，建議鼓勵各地結合本地資源和產(chǎn)業(yè)實(shí)際，打造一批具有示范帶動(dòng)作用的能源和資源綜合利用基地、園區和產(chǎn)業(yè)鏈，著(zhù)力培育一批知識產(chǎn)權清晰、產(chǎn)品科技含量高、市場(chǎng)前景好、科技研發(fā)與創(chuàng )新能力強、產(chǎn)業(yè)競爭能力強、經(jīng)營(yíng)管理模式先進(jìn)的大宗工業(yè)固廢綜合利用優(yōu)勢骨干企業(yè)。
其二，堅持停止開(kāi)山炸石、禁止河道采砂、禁實(shí)限粘等政策，提高大宗工業(yè)固廢綜合利用產(chǎn)品的政府采購比例，引導資源轉換，為工業(yè)固廢骨料、膠凝材料等大宗工業(yè)固廢綜合利用產(chǎn)品的普及騰出市場(chǎng)空間。
四是促進(jìn)體制和政策的協(xié)調與互補，增強政策措施的聯(lián)動(dòng)性和有效性。其一，建議建立國家和地方大宗工業(yè)固廢綜合利用協(xié)調機制，統籌各部門(mén)的規劃與政策制定、執法監管計劃等工作，形成齊抓共管的工作格局，做到事有人管、責有人負；加強源頭管理和過(guò)程督查，提升企業(yè)開(kāi)展固廢源頭減量和綜合利用的自主性。
其二，整合各部門(mén)分別設立的財政激勵和支持政策，提升政策落實(shí)到具體城市、園區和企業(yè)的綜合績(jì)效。
其三，立足于現有的工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，建設大宗工業(yè)固廢綜合利用供應鏈平臺，并針對重點(diǎn)區域制定促進(jìn)公轉鐵、水陸聯(lián)運綠色交通體系發(fā)展的政策，擴大大宗工業(yè)固廢及其綜合利用產(chǎn)品的運輸半徑。
其四，針對大宗工業(yè)固廢綜合利用的需求，對需采用火法工藝處置工業(yè)固廢的項目，立項審批時(shí)適當給予排污指標、能源消耗指標等政策傾斜。
（常紀文系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)、研究員，杜根杰、石曉莉、李紅科系中國工業(yè)合作協(xié)會(huì )資源綜合利用分會(huì )研究人員）
